Stellen Sie sich vor, die Polizei überwacht Ihr Telefon — nicht weil Sie verdächtig sind, sondern weil sie eine Gefahr nur für möglich hält. Genau das erlaubt das bayerische Polizeiaufgabengesetz (PAG) seit 2018. Jetzt prüft das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe, ob diese Befugnisse mit dem Grundgesetz vereinbar sind.

Am 7. Juli 2026 verhandelte der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts über eine abstrakte Normenkontrolle und eine Verfassungsbeschwerde gegen zentrale Regelungen des PAG (Az. 1 BvF 1/18; 1 BvR 2271/18). Ein Urteil wird in mehreren Monaten erwartet — und es könnte weit über Bayern hinaus Wirkung entfalten.

Dieser Ratgeber erklärt, welche Regelungen konkret auf dem Prüfstand stehen, welche Grundrechte betroffen sind und wie Sie sich als Privatperson gegen polizeiliche Maßnahmen zur Wehr setzen können.

Was ist das bayerische Polizeiaufgabengesetz (PAG)?

Das Polizeiaufgabengesetz (PAG) ist das zentrale Landespolizeigesetz des Freistaats Bayern und regelt, wann und wie die bayerische Polizei präventiv — also zur Gefahrenabwehr — handeln darf. Wenn die Polizei dagegen Straftaten verfolgt, gilt die bundeseinheitliche Strafprozessordnung; für die vorbeugende Gefahrenabwehr gilt das Landesrecht.

2017 und 2018 verschärfte die damalige CSU-Staatsregierung das PAG deutlich. Mit dem 'Gesetz zur effektiveren Überwachung gefährlicher Personen' vom 24. Juli 2017 und dem PAG-Neuordnungsgesetz vom 18. Mai 2018 führte der bayerische Gesetzgeber das Konzept der 'drohenden Gefahr' als neue Eingriffsschwelle ein. Traditionell darf die Polizei erst bei einer konkreten Gefahr aktiv werden, also wenn ein Schaden unmittelbar bevorsteht.

Bayern hat diese Schwelle auf eine lediglich 'drohende Gefahr' abgesenkt. Das bedeutet: Die Polizei kann bereits tätig werden, wenn sie einen Sachverhalt nur für möglicherweise gefährlich hält — ohne dass ein Schaden konkret bevorsteht. Auf dieser Grundlage sind schwerwiegende Eingriffe möglich: das Abhören von Telefonen, die Online-Durchsuchung von Computern oder der Einsatz von Verdeckten Ermittlern und Vertrauenspersonen.

Das Gesetz gilt als Blaupause für mehrere andere Bundesländer. Das Bündnis 'NoPAG' weist darauf hin, dass das PAG Vorlage für neu gefasste Polizeigesetze in Mecklenburg-Vorpommern, Hessen und Sachsen sowie das Bundeskriminalamtgesetz war. Deshalb hat das Karlsruher Urteil nationale Tragweite — unabhängig davon, ob man in Bayern wohnt oder nicht.

Für Privatpersonen ist die Abgrenzung zwischen Strafverfolgung und Gefahrenabwehr entscheidend: Bei der Strafverfolgung greifen die Beschuldigtenrechte der Strafprozessordnung (§§ 136 ff. StPO). Im rein präventiven Bereich des PAG gelten andere — teils schwächere — Verfahrensrechte, was den Grundrechtsschutz für Betroffene erheblich beeinflusst.

Was prüft das Bundesverfassungsgericht konkret?

Das Bundesverfassungsgericht prüft drei Kernbefugnisse des PAG: die Eingriffsschwelle der 'drohenden Gefahr', den Präventivgewahrsam und den Einsatz von Explosivmitteln. Gerichtspräsident Stephan Harbarth nannte in der Verhandlung am 7. Juli 2026 Verstöße gegen eine Vielzahl von Grundrechten als Rügegegenstand.

Im Mittelpunkt steht Art. 11a PAG, die sogenannte Generalklausel zur 'drohenden Gefahr'. Sie erlaubt der Polizei, aktiv zu werden, um einen Sachverhalt aufzuklären und die Entstehung einer konkreten Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut zu verhindern — also schon im Vorfeld einer eigentlichen Gefahr. Die Kläger kritisieren, die Regelung sei nicht bestimmt genug und unverhältnismäßig; sie verstoße gegen das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 GG.

Umstritten ist außerdem der Präventivgewahrsam nach dem PAG. Laut PAG kann die bayerische Polizei nach richterlicher Anordnung Bürgerinnen und Bürger bis zu einem Monat in Gewahrsam nehmen, um Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung zu verhindern. Dieser Zeitraum kann um höchstens einen weiteren Monat verlängert werden. In der Praxis wurde diese Maßnahme in den vergangenen Jahren wiederholt gegen Klimaaktivisten eingesetzt. Die Kläger rügen eine Verletzung des Grundrechts auf körperliche Freiheit nach Art. 2 Abs. 2 GG.

Das Gericht prüft zudem die 2018 erweiterte Befugnis der Polizei, Explosivmittel wie Handgranaten auch dann einzusetzen, wenn Unbeteiligte hoch wahrscheinlich gefährdet werden. Hinzu kommt die Befugnis zu molekulargenetischen Untersuchungen unbekannten Spurenmaterials zur Ermittlung personenbezogener Daten wie Geschlecht und Alter — ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG.

Ein konkretes Praxis-Szenario aus der Verhandlung illustriert die Brisanz: Anwalt Ralf Poscher schilderte vor Gericht, dass eine 'drohende Gefahr' nach der Logik des PAG schon dann angenommen werden könnte, wenn eine bekannte, bisher strafrechtlich nicht in Erscheinung getretene Klimaaktivistin Farbeimer und Kartoffelbrei kauft. Überwachungsmaßnahmen könnten dann theoretisch auf Baumärkte, Lebensmittelhändler und deren Kunden ausgedehnt werden — ein Szenario, das Kritiker als verfassungsrechtlich bedenklich einstufen.

Praxis-Tipp

Das bayerische PAG erlaubt Polizeieingriffen bereits bei einer bloß 'drohenden Gefahr' — also noch vor einer konkreten Straftat — was nach Ansicht der Kläger gegen Art. 2 GG (persönliche Freiheit) und das Bestimmtheitsgebot verstößt.

Wie kam das Verfahren nach Karlsruhe?

Den Weg nach Karlsruhe ebneten zwei unabhängige Klagen: eine abstrakte Normenkontrolle und eine Verfassungsbeschwerde. 216 Bundestagsabgeordnete von Grünen, Linken und FDP stellten 2018 den Antrag auf abstrakte Normenkontrolle — eine in Deutschland seltene 'Allianz für den Rechtsstaat', da ein solcher Antrag mindestens ein Viertel der Bundestagsmitglieder erfordert.

Parallel dazu erhoben zehn Aktivistinnen und Aktivisten des Bündnisses NoPAG, juristisch unterstützt von der Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF), Verfassungsbeschwerde. Sie rügen, als in Bayern lebende Personen unmittelbar von den Befugnissen betroffen zu sein — etwa durch die Möglichkeit, per Präventivgewahrsam oder Telekommunikationsüberwachung ins Visier der Polizei zu geraten.

Bevor Karlsruhe die Klagen inhaltlich prüfte, hatte bereits der Bayerische Verfassungsgerichtshof (BayVerfGH) mit Urteil vom 13. März 2025 (Az. 5-VIII-18 u.a.) die Generalklausel der 'drohenden Gefahr' weitgehend als verfassungskonform eingestuft — allerdings nur bei einer bestimmten, einschränkenden Auslegung. Unter anderem dürfen schwerste Grundrechtseingriffe nur für eine Übergangszeit bei neuartigen Gefährdungslagen auf die Klausel gestützt werden.

2021 wurde das PAG auf Druck der Freien Wähler als neuem CSU-Koalitionspartner bereits teilweise entschärft: Maßnahmen bei drohender Gefahr für 'erhebliche Eigentumspositionen' wurden ausgeschlossen. Diese Reform war in Karlsruhe zu berücksichtigen — das Bundesverfassungsgericht verhandelt folglich über das, was nach dem bayerischen Verfassungsgerichtshof und dem Gesetzgeber noch übrig blieb.

Das Bundesverfassungsgericht hatte das PAG zuvor schon einmal im Blick: Mit Beschluss vom 9. Dezember 2022 (Az. 1 BvR 1345/21) erklärte es mehrere vergleichbare Vorschriften des Sicherheitsgesetzes von Mecklenburg-Vorpommern für verfassungswidrig — unter anderem wegen unzureichender Anforderungen an heimliche Wohnungsbetretungen und fehlenden Kernbereichsschutzes beim Einsatz verdeckter Ermittler. Bayern passte das PAG zum 1. August 2024 vorsorglich an diese Vorgaben an, auch ohne dass eine bayerische Norm damals direkt beanstandet worden war.

Wichtig zu wissen

Das Bundesverfassungsgericht verhandelte am 7. Juli 2026 über das PAG (Az. 1 BvF 1/18; 1 BvR 2271/18); ein Urteil in mehreren Monaten dürfte Polizeigesetze in ganz Deutschland prägen.

Bescheid vom Amt erhalten?

Widerspruch und Klage gegen Behörden-Entscheidungen

Kostenlose Ersteinschätzung

Welche Grundrechte stehen auf dem Spiel?

Die zentralen Grundrechte, um die es in Karlsruhe geht, sind das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), das Recht auf körperliche Freiheit (Art. 2 Abs. 2 GG), die Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG) sowie das Fernmeldegeheimnis (Art. 10 GG). All diese Rechte können durch PAG-Maßnahmen berührt werden.

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt jeden davor, dass der Staat unbegrenzt persönliche Daten erhebt, speichert und weitergibt. Wenn die Polizei per Online-Durchsuchung Computer durchsucht oder per Quellen-Telekommunikationsüberwachung verschlüsselte Nachrichten mitliest, greift sie tief in diesen Schutzbereich ein. Der bayerische Gesetzgeber muss nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sicherstellen, dass der Kernbereich privater Lebensgestaltung — also etwa Gespräche mit engsten Vertrauten — absolut geschützt bleibt.

Das Grundrecht auf körperliche Freiheit aus Art. 2 Abs. 2 GG genießt in der deutschen Verfassungsordnung besonders hohen Rang. Ein Präventivgewahrsam von bis zu zwei Monaten ohne Verurteilung oder auch nur Anklage ist ein extremer Eingriff. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung wiederholt betont, dass Freiheitsentzug stets an strenge Verhältnismäßigkeitsanforderungen gebunden ist.

Das Bestimmtheitsgebot aus Art. 20 Abs. 3 GG verlangt, dass Gesetze so klar formuliert sein müssen, dass Bürgerinnen und Bürger erkennen können, ob und wann sie staatlichen Eingriffen ausgesetzt sein könnten. Der Begriff der 'drohenden Gefahr' sei — so der Vorwurf der Kläger — zu unscharf, um als Rechtsgrundlage für schwerwiegende Grundrechtseingriffe zu dienen. Ein Betroffener müsse sein Verhalten danach ausrichten können; das sei bei einem derart weiten Begriff kaum möglich.

Für Privatpersonen in Bayern — und zunehmend in ganz Deutschland, da ähnliche Gesetze in anderen Ländern existieren — bedeutet das: Wer an einer Demonstration teilnimmt, eine bestimmte politische Überzeugung vertritt oder einfach zur falschen Zeit am falschen Ort ist, kann theoretisch in den Fokus präventivpolizeilicher Maßnahmen geraten, ohne dass eine Straftat begangen wurde oder unmittelbar bevorsteht.

Was können Betroffene tun — und wo beginnt rechtlicher Widerstand?

Wer in Bayern von einer polizeilichen Maßnahme auf Grundlage des PAG betroffen ist, hat konkrete Rechtsschutzmöglichkeiten. Der erste Anlaufpunkt ist das zuständige Verwaltungsgericht, das polizeiliche Maßnahmen auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft. Auch wenn die Maßnahme bereits beendet ist, kann eine sogenannte Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sinnvoll sein, um die Rechtswidrigkeit offiziell feststellen zu lassen.

Bei einem Präventivgewahrsam ist Eile geboten: Das Gericht muss nach Art. 104 Abs. 2 GG unverzüglich über die Zulässigkeit und Fortdauer des Freiheitsentzugs entscheiden. Seit der PAG-Novelle 2021 ist im Gesetz ausdrücklich geregelt, dass jedem, dem die Freiheit über den Tag der Gewahrsamnahme hinaus entzogen werden soll, von Amts wegen ein Rechtsanwalt zur Seite gestellt wird (Art. 97 Abs. 4 PAG). Dieses Recht sollte sofort eingefordert werden.

Gegen eine Telefonüberwachung oder Online-Durchsuchung, die heimlich durchgeführt wurde, erfahren Betroffene oft erst nachträglich. Dann beginnt die Frist für verwaltungsgerichtliche Rechtsbehelfe. Auch eine Beschwerde an den Landesbeauftragten für Datenschutz kommt in Betracht, wenn personenbezogene Daten unzulässig verarbeitet wurden — dies ergibt sich aus Art. 77 DSGVO.

Ein typisches Szenario aus der Praxis: Eine Person aus München-Schwabing, die an Klimaprotesten teilnimmt, erhielt nach einer Demonstration eine polizeiliche Auflage auf Grundlage des PAG. Erst nach anwaltlicher Beratung stellte sich heraus, dass die zugrundeliegende Gefährdungseinschätzung auf vagen Erkenntnissen beruhte. Ein Rechtsanwalt reichte innerhalb der Klagefrist Klage beim Verwaltungsgericht München ein. Nach einigen Wochen bestätigte das Gericht, dass die konkrete Auflage unverhältnismäßig gewesen war.

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts kann nachträglich auch bereits vollzogenen Maßnahmen Relevanz verleihen. Stellt Karlsruhe einzelne Normen für verfassungswidrig oder für nichtig erklärt, kann das für Betroffene, die auf dieser Grundlage in ihren Rechten verletzt wurden, die Basis für Amtshaftungsansprüche nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG bilden. Ob und in welchem Umfang das im Einzelfall möglich ist, hängt von den genauen Urteilsgründen ab — lassen Sie dies anwaltlich prüfen.

Wie geht es weiter — und warum ist das Urteil bundesweit bedeutsam?

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts wird in mehreren Monaten erwartet. Polizeirechtler stufen den Ausgang als offen ein. Der Erste Senat könnte einzelne Normen für nichtig erklären, für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklären (mit Übergangsfristen für den Gesetzgeber) oder sämtliche angegriffenen Regelungen bestätigen — möglicherweise verbunden mit verbindlichen Auslegungsvorgaben.

Die Bedeutung des Urteils geht weit über Bayern hinaus. Das PAG diente als Vorlage für zahlreiche Polizeigesetze anderer Bundesländer sowie das Bundeskriminalamtgesetz. Erklärt Karlsruhe zentrale Regelungen für verfassungswidrig, müssen andere Länder ihre Gesetze ebenfalls überprüfen und gegebenenfalls anpassen. Das betrifft potenziell Millionen von Menschen in ganz Deutschland.

Für die konkrete Rechtslage in Bayern gilt bis zur Entscheidung: Das PAG bleibt in seiner aktuellen Fassung in Kraft. Das Bundesverfassungsgericht hat keine einstweilige Verfügung erlassen, die bestimmte Maßnahmen vorerst stoppt. Betroffene müssen sich also auf geltendes Recht berufen und einzelne Maßnahmen im Rechtsweg angreifen.

Auf europäischer Ebene spielen Art. 7 und Art. 8 der EU-Grundrechtecharta (Schutz des Privatlebens und der Daten) sowie Art. 8 EMRK (Recht auf Achtung des Privatlebens) eine Rolle — insbesondere bei verdeckten Ermittlungsmethoden. Das Bundesverfassungsgericht muss diese europarechtlichen Maßstäbe bei seiner Entscheidung berücksichtigen.

Unabhängig vom Ausgang in Karlsruhe gilt: Die Debatte um die Grenzen präventivpolizeilicher Befugnisse ist in Deutschland grundlegend. Sie berührt das Verhältnis zwischen staatlicher Sicherheitsgewährleistung und individueller Freiheit — ein Spannungsfeld, das nicht mit einem einzigen Urteil abschließend aufgelöst wird. Wer in Bayern oder einem anderen Bundesland von polizeilichen Präventivmaßnahmen betroffen ist, sollte seine Rechte kennen und im Zweifel anwaltlich durchsetzen.

Ihre Checkliste auf einen Blick

  • Das bayerische PAG erlaubt Polizeieingriffen bereits bei einer bloß 'drohenden Gefahr' — also noch vor einer konkreten Straftat — was nach Ansicht der Kläger gegen Art. 2 GG (persönliche Freiheit) und das Bestimmtheitsgebot verstößt.
  • Das Bundesverfassungsgericht verhandelte am 7. Juli 2026 über das PAG (Az. 1 BvF 1/18; 1 BvR 2271/18); ein Urteil in mehreren Monaten dürfte Polizeigesetze in ganz Deutschland prägen.
  • Präventivgewahrsam bis zu einem Monat — mit richterlicher Verlängerung um einen weiteren Monat — ist im PAG möglich; die Kläger sehen darin eine Verletzung des Grundrechts auf körperliche Freiheit nach Art. 2 Abs. 2 GG.
  • Wer in Bayern von einer polizeilichen Maßnahme betroffen ist, kann dagegen Rechtsschutz beim Verwaltungsgericht beantragen und im Extremfall den Klageweg bis nach Karlsruhe beschreiten.
  • Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist der Kernbereich privater Lebensgestaltung als letzter unantastbarer Bereich menschlicher Freiheit der Einwirkung staatlicher Gewalt vollständig entzogen — auch der Polizei.

Fazit

Das Bundesverfassungsgericht steht vor einer der grundlegendsten polizeirechtlichen Entscheidungen der letzten Jahrzehnte. Ob die 'drohende Gefahr' als Eingriffsschwelle mit dem Grundgesetz vereinbar ist, ob Präventivgewahrsam von bis zu zwei Monaten ohne Verurteilung zulässig bleibt — diese Fragen betreffen jeden, der in Bayern oder einem der Bundesländer mit ähnlichen Gesetzen lebt. Das Urteil wird nicht nur das bayerische Polizeirecht prägen, sondern die Grenzen staatlicher Präventivgewalt in ganz Deutschland neu vermessen.